Зона охраняемого природного ландшафта: что нельзя строить

Зона охраняемого природного ландшафта: что это и где в законе

Участок купили спокойно, договор проверили, кадастровый номер сошёлся. А через месяц в свежей выписке ЕГРН или в присланном ГПЗУ всплывает строка про зону охраняемого природного ландшафта. Первая мысль обычно такая: наверное, это про соседний парк, к стройке отношения не имеет. Отношение имеет, и самое прямое.

Зона охраняемого природного ландшафта, третья и на первый взгляд самая мягкая из трёх зон охраны объекта культурного наследия. Определение дано в пункте 2 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Закон защищает памятник не изолированно, а вместе с окружением: долиной реки, лесом, прудом, открытым полем перед фасадом, если эти элементы природы композиционно связаны с историческим объектом и формируют вид на него.

Смысл простой. Усадьбу можно отреставрировать идеально, но если перед ней вместо луга встанет коттеджный посёлок, а речку на заднем плане закатают в трубу, памятник потеряет ту среду, ради которой его вообще сохраняют. Поэтому закон охраняет не только стены, но и вид, пространство, ландшафт вокруг них.

Где эта зона среди трёх видов зон охраны

Пункт 2 статьи 34 ФЗ-73 называет три зоны охраны, которые могут окружать памятник: охранную зону, зону регулирования застройки и хозяйственной деятельности и зону охраняемого природного ландшафта. У каждого памятника набор зон свой, проект зон охраны решает, какие из трёх понадобятся именно здесь и где пройдут их границы. Иногда обходятся одной зоной, иногда всеми тремя сразу, а для группы соседних памятников зоны иногда объединяют в единую охранную зону, единую зону регулирования и единую зону ландшафта.

Подробный режим для всех трёх зон прописан не в самом законе, а в отдельном подзаконном акте: постановлении Правительства РФ от 12.09.2015 № 972 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия». Документ живой, последняя редакция утверждена постановлением от 27.12.2024 № 1936, срок действия самого положения продлён до 1 марта 2031 года.

Три зоны охраны рядом: чем отличается ландшафт

Три зоны из статьи 34 ФЗ-73 выстроены по убывающей строгости, если считать от самого памятника наружу, хотя на практике зона охраняемого ландшафта нередко оказывается даже строже соседней охранной зоны, просто по другому основанию запрета.

Что дословно говорит пункт 11 Положения № 972

Режим зоны охраняемого природного ландшафта задан пунктом 11 постановления Правительства РФ № 972. Формулировка прямая: в границах этой зоны запрещается строительство объектов капитального строительства, ограничивается хозяйственная деятельность, капитальный ремонт и реконструкция объектов капитального строительства и их частей, всё это ради сохранения и восстановления композиционной связи природного ландшафта с объектом культурного наследия. Единственное исключение прямо названо в тексте того же пункта: работы по благоустройству территории и размещение малых архитектурных форм.

Обратите внимание на разницу формулировок с охранной зоной. В пункте 9 Положения запрет на строительство снят для «специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градостроительной и (или) природной среды», то есть допускается воссоздавать утраченные исторические постройки. В пункте 11 про зону ландшафта такой оговорки нет: исключение там только про благоустройство и малые архитектурные формы, регенерация построек этим пунктом не предусмотрена. Разница на практике ощутимая: в охранной зоне иногда можно воссоздать утраченный флигель, в зоне ландшафта капитальный объект не появится ни под каким видом восстановления исторической застройки.

Зона регулирования застройки: где строить всё же можно

Средний по строгости режим описан в пункте 10 того же Положения. Здесь строительство не запрещено полностью, а ограничено: размеры, пропорции и параметры новых объектов, применяемые материалы и цветовые решения подбирают так, чтобы не спорить с исторической средой. Реконструкция существующих зданий тоже возможна, но с теми же оговорками по внешнему виду. Отдельно ограничена хозяйственная деятельность и сохраняется качество окружающей среды.

Полный разбор режимов всех трёх зон, защитной зоны и территории самого памятника с таблицами штрафов и порядком согласования мы собрали в статье охранная зона объекта культурного наследия: ограничения для застройки. Здесь разбираем именно природный ландшафт подробнее, потому что вопросов по нему на практике больше всего: землю в этой зоне чаще всего покупают именно под застройку, не зная о режиме.

Что запрещено и что разрешено в зоне ландшафта

Перечень ограничений в границах зоны охраняемого природного ландшафта закрытый: пункт 12 Положения № 972 требует, чтобы проект зоны опирался только на режимы из пунктов 9, 10 и 11, а обосновывающие материалы и заключение экспертизы прикладывались к проекту. Значит, каждое «нельзя» от органа охраны можно и нужно сверять с текстом конкретного решения об установлении зоны, а не принимать на веру.

Что запрещено прямо

• Новое капитальное строительство. Любой объект капитального строительства, от жилого дома до склада, здесь не появится вне зависимости от площади и назначения.
• Реконструкция с изменением объёмов. Капитальный ремонт и реконструкция существующих зданий ограничены, если работы рвут композиционную связь ландшафта с памятником.
• Хозяйственная деятельность, которая портит вид на памятник. Распашка луга под теплицы, вырубка леса, засыпка пруда, любое действие, которое меняет соотношение открытых и закрытых пространств, сложившееся исторически.
• Базовые станции и антенно-мачтовые конструкции. Если они мешают визуальному восприятию объекта, размещать их запрещено; вышки, поставленные до 1 марта 2025 года, под этот запрет не подпадают.

Что разрешено даже в этой зоне

• Благоустройство территории. Прямое исключение из пункта 11: дорожки, освещение, скамьи, озеленение, если они не меняют облик ландшафта.
• Малые архитектурные формы. Второе прямое исключение того же пункта: беседки, ограждения, информационные стенды в разумном масштабе.
• Эксплуатация существующих построек. Пункт 20 Положения № 972 отдельно защищает здания, которые уже стоят на участке: их используют по действующему назначению, новый режим зоны их не выселяет.
• Стройка по разрешению, выданному раньше зоны. Тот же пункт 20: если разрешение на строительство выдано в установленном порядке до вступления в силу решения об установлении зоны охраны, требования зоны к этому конкретному строительству не применяются.

Реконструкция уже стоящих зданий

Отдельная история, если на участке в зоне ландшафта уже стоит капитальный объект, чьи параметры не совпадают с новым режимом. Пункт 20 Положения разрешает его реконструкцию только путём приведения в соответствие с режимом зоны либо путём уменьшения несоответствия предельным параметрам. Проще говоря, надстроить этаж сверх нового лимита нельзя, а скорректировать здание в сторону разрешённых параметров, законно.

Кто устанавливает зону и как проходит процедура

Зона охраняемого природного ландшафта не возникает сама по себе и не рисуется чиновником на глаз. Это результат официальной процедуры с исследованиями, экспертизой и правовым актом.

Кто готовит проект зоны

Разработка проекта зон охраны, включая природный ландшафт, по пункту 3 Положения № 972 ведётся физическими или юридическими лицами на основе историко-архитектурных, историко-градостроительных и архивных исследований, а также данных государственного кадастра недвижимости. Инициатором может выступить орган власти, собственник или пользователь памятника, правообладатель земельного участка в предполагаемых границах зоны, либо орган местного самоуправления.

Обязательная часть исследований, ландшафтно-визуальный анализ композиционных связей объекта культурного наследия с окружающей застройкой и природным окружением (пункт 4 Положения). Именно этот анализ определяет, какая часть речной долины или леса реально формирует вид на памятник и должна попасть в границы зоны.

Кто утверждает готовый проект

Дальше процедура зависит от статуса памятника:

• Особо ценные объекты и объекты Списка всемирного наследия. Границы зон утверждает Министерство культуры Российской Федерации по согласованию с Министерством строительства и ЖКХ, при наличии положительного заключения историко-культурной экспертизы.
• Памятники федерального значения. Границы утверждает орган государственной власти субъекта РФ своим правовым актом, согласованным с Министерством культуры России.
• Памятники регионального и муниципального значения. Границы утверждает орган государственной власти субъекта РФ в порядке, установленном законом самого субъекта, тоже только при положительном заключении экспертизы.

В Москве весь процесс организует Департамент культурного наследия города Москвы, он же Мосгорнаследие, полномочия закреплены постановлением Правительства Москвы от 26.04.2011 № 154-ПП. Проект зоны обязательно проходит государственную историко-культурную экспертизу и общественное обсуждение прежде, чем попадёт на утверждение (пункт 12 Положения № 972).

Срок и обязательность

По пункту 5 статьи 34 ФЗ-73 зоны охраны должны быть установлены в течение двух лет со дня включения памятника в реестр. Норма рамочная, а не жёсткий дедлайн с автоматическими последствиями: на практике сроки часто затягиваются, и именно тогда включается защитная зона, о которой в следующем разделе. Утверждённые границы, режимы и регламенты обязательны при любой градостроительной, хозяйственной и иной деятельности: отклонение от них не допускается (пункт 22 Положения № 972), а сведения передаются в орган кадастрового учёта для внесения в ЕГРН (пункт 18).

Зона охраны, защитная зона и территория памятника

Вокруг одного и того же памятника закон выстраивает сразу несколько слоёв ограничений, и перепутать их значит неправильно оценить, что вообще разрешено на конкретном участке.

Территория объекта культурного наследия

Это земля под самим памятником, в его непосредственных границах, утверждённых отдельным решением. Режим здесь самый жёсткий из всех: по статье 5.1 ФЗ-73 новое капитальное строительство на территории памятника запрещено без исключений, наращивать объёмы существующих зданий нельзя, а земляные и строительные работы допускаются только в целях сохранения объекта. Подробно об обязанностях собственника здания-памятника и о том, что попадает в предмет охраны, мы разбирали в статье объект культурного наследия: статус и обязанности собственника.

Зоны охраны, включая природный ландшафт

Это территория вокруг памятника, а не под ним. Здесь работают три зоны из статьи 34 ФЗ-73: охранная, регулирования застройки, охраняемого природного ландшафта. Границы утверждает адресный проект после исследований и экспертизы, как описано в предыдущем разделе. Разница с территорией самого памятника принципиальная: зона может разрешать эксплуатацию, ремонт и даже ограниченную реконструкцию, территория памятника, только сохранение.

Защитная зона: временная страховка без проекта

Пока адресный проект зон охраны не утверждён, статья 34.1 ФЗ-73 включает автоматическую защитную зону вокруг памятника или ансамбля. Никакого проекта, экспертизы или правового акта для её появления не нужно, она возникает в силу самого закона в момент включения объекта в реестр. Расстояния фиксированные: 100 метров от границ территории памятника в черте населённого пункта и 200 метров за его пределами, для ансамбля 150 и 250 метров соответственно. Если границы территории памятника ещё не утверждены, расстояние отсчитывают от внешней стены здания или контура ансамбля, и оно на 100 метров больше: 200 и 300 метров.

В границах защитной зоны запрещены строительство объектов капитального строительства и реконструкция, которая меняет высоту, этажность или площадь, кроме линейных объектов. Формулировка жёсткая и не оставляет пространства для толкования. Единственная поблажка: положение пункта 1 статьи 34.1 о запрете строительства не применяется к правоотношениям, которые возникли на основании разрешений, выданных до 3 октября 2016 года, то есть до момента, когда сама норма вступила в силу.

Три слоя, три вопроса перед покупкой

Перед сделкой имеет смысл проверить все три уровня по очереди, а не только тот, что бросается в глаза с первого взгляда на выписку.

Как узнать, что участок в зоне охраны

Проверка перед сделкой или перед началом проекта занимает несколько дней и обычно бесплатна. Разумно пройти четыре источника подряд, а не ограничиваться одним.

1. Выписка из ЕГРН

Зоны охраны объекта культурного наследия и защитная зона входят в перечень зон с особыми условиями использования территории по статье 105 Земельного кодекса РФ. Сведения о границах зоны и об ограничениях использования конкретного участка вносятся в реестр недвижимости, а правообладателя по статье 106 Земельного кодекса РФ обязаны уведомить о внесении таких сведений. Смотрите не только сам факт наличия зоны, но и реквизиты решения, которым она установлена, там записан точный режим.

2. Публичная кадастровая карта

На карте pkk.rosreestr.ru включите слой зон с особыми условиями использования территорий: границы зон охраны памятников там показаны отдельным контуром с описанием. Это быстрый способ увидеть картину визуально, до заказа платных документов, хотя для точных координат и текста режима всё равно понадобится решение органа власти или выписка.

3. ГПЗУ

Градостроительный план земельного участка собирает все ограничения применительно к конкретной земле и показывает урезанное пятно застройки, если зона охраны на него влияет. Общий порядок получения ГПЗУ и то, как читать его чертёж, мы разбирали в статье ГПЗУ: что это за документ, срок действия и как его читать. Для участка рядом с памятником в разделе плана про зоны обычно указана прямая ссылка на решение об установлении зоны.

4. Реестр памятников и обращение в Мосгорнаследие

Проверьте не только собственный участок, но и соседние адреса: если рядом стоит памятник, а адресных зон охраны у него ещё нет, вокруг работает защитная зона, и в выписке на ваш участок её может не оказаться, потому что она не привязана именно к вашей земле напрямую. В Москве письменный запрос о статусе территории и режиме зон подаётся в Департамент культурного наследия города через портал mos.ru. Официальный ответ органа охраны фиксирует режим документально и снимает риск устного толкования на стройплощадке.

Ограничение нашли после покупки: что делать

Именно эта ситуация встречается чаще всего: сделка прошла, деньги переведены, а зона охраняемого природного ландшафта всплывает уже потом, в выписке для проекта или в ответе на запрос по ГПЗУ. Дальше действия зависят от того, когда именно зона появилась и что знал продавец.

Сценарий 1. Зона была установлена ещё до сделки, но продавец об этом не сказал

Пункт 3 статьи 37 Земельного кодекса РФ прямо на стороне покупателя. Если продавец предоставил заведомо ложную информацию об обременениях земельного участка и ограничениях его использования, покупатель вправе требовать по своему выбору: уменьшения покупной цены участка, расторжения договора купли-продажи, возмещения причинённых убытков. Норма касается именно недостоверных сведений, которые продавец предоставил, а не любого молчания вообще.

На практике здесь важен один нюанс. Сведения о зоне охраны, внесённые в ЕГРН до даты сделки, официально считаются общедоступными: покупатель мог и должен был заказать свежую выписку сам. Суды нередко отказывают в иске, если ограничение стояло в реестре открыто, а покупатель просто не проверил документы перед подписанием договора. Поэтому требование по статье 37 Земельного кодекса РФ работает увереннее всего, когда есть прямое доказательство: продавец на словах или в переписке заверял, что ограничений нет, хотя знал обратное, либо предоставил документы с искажёнными сведениями.

Сценарий 2. Зону установили или изменили уже после того, как участок стал вашим

Здесь спора с продавцом обычно нет, и разбираться нужно не с ним, а с самим режимом. Работает пункт 20 Положения № 972: если строительство или реконструкция уже ведутся на основании разрешения, выданного до вступления в силу решения об установлении новой зоны, требования этой зоны к вашему конкретному объекту не применяются. Это правило часто спасает проект, который стартовал раньше, чем изменился режим земли вокруг.

Если разрешения ещё не было, а зона появилась, проект придётся пересчитывать под новый режим целиком. Дальше есть два законных пути: добиваться корректировки границ или содержания самого проекта зон охраны через новое обосновывающее исследование, если есть аргументы, что ландшафтно-визуальный анализ провели неточно, либо переносить капитальную часть проекта на ту часть участка, где строительство разрешено, оставляя в границах зоны только благоустройство и малые архитектурные формы.

Сценарий 3. Разрешение получено, но потом выяснилось, что оно не учитывало режим зоны

Тут проверяется дата двух документов: дата вступления в силу решения об установлении зоны и дата выдачи разрешения на строительство. Если разрешение старше решения о зоне, оно защищено пунктом 20 Положения № 972. Если наоборот, разрешение выдано уже после того, как зона действовала, а орган по какой-то причине не учёл ограничение, разрешение может быть признано недействительным, и тогда встаёт вопрос уже не о зоне, а о статусе самой постройки по статье 222 Гражданского кодекса РФ.

Порядок согласования работ в зоне

Даже разрешённые в зоне ландшафта работы, благоустройство и малые архитектурные формы, не согласуются на глаз. Порядок общий для всех зон охраны и завязан на статьи 36 и 45 ФЗ-73.

Если работы ведутся именно в границах зоны охраняемого ландшафта

• Подготовьте раздел об обеспечении сохранности объекта. Он входит в состав проектной документации или готовится отдельным проектом, включает оценку воздействия работ на памятник и на сам ландшафт.
• Согласуйте раздел с региональным органом охраны. В Москве это Департамент культурного наследия, Мосгорнаследие, приём документов через портал mos.ru.
• Пройдите историко-культурную экспертизу. Раздел об обеспечении сохранности и обосновывающие материалы проходят экспертизу по правилам, которые с 1 сентября 2024 года устанавливает постановление Правительства РФ от 25.04.2024 № 530. Что именно оценивает эксперт и как выглядит процедура, подробно разобрано в статье историко-культурная экспертиза: когда нужна и как проходит.
• Получите разрешение органа охраны на конкретные работы. Без него даже согласованный проект нельзя реализовывать физически на площадке.

Если участок только граничит с зоной

Пункт 3 статьи 36 ФЗ-73 закрывает популярную лазейку: если земельный участок непосредственно связан с территорией памятника или его зонами охраны, строительные работы на этом соседнем участке всё равно идут только при наличии в проектной документации раздела об обеспечении сохранности, согласованного с органом охраны. Формальное расположение «за забором», а не внутри зоны, само по себе не освобождает от согласования, если связь с охраняемым ландшафтом или памятником прямая.

Если планируется приспособление или реставрация самого памятника рядом

Работы по сохранению, реставрации, консервации и приспособлению объекта культурного наследия под современное использование идут по отдельной процедуре статьи 45 ФЗ-73: задание на работы, согласованная проектная документация, разрешение органа охраны, технический и авторский надзор. Если затрагиваются конструктивные характеристики надёжности и безопасности здания, добавляется положительное заключение государственной экспертизы проектной документации. Такие проекты в KEO GROUP ведём по услуге проект приспособления памятника (ОКН), включая случаи, когда объект стоит в границах зоны охраняемого природного ландшафта и часть решений завязана именно на сохранение открытого пространства вокруг него.

Если памятник нашли уже в процессе работ

Пункт 4 статьи 36 ФЗ-73 обязывает немедленно остановить работы и в течение трёх дней письменно уведомить региональный орган охраны об обнаруженном объекте с признаками культурного наследия. Дальше орган организует определение историко-культурной ценности находки. Игнорировать находку и продолжать работы «по-тихому» нельзя: это отдельный состав правонарушения, независимо от того, что происходит с основным проектом.

Ответственность за нарушение режима

Санкции за нарушение режима зоны охраняемого природного ландшафта совпадают с санкциями за нарушение любой другой зоны охраны: закон не делит наказание по видам зон, важен сам факт несоблюдения установленного режима.

По части 2 статьи 243 УК РФ, если пострадал особо ценный объект, объект всемирного наследия или памятник археологии, планка поднимается до 5 млн ₽ штрафа и до 6 лет лишения свободы.

Что происходит со зданием, построенным вопреки режиму

Штраф это только первый удар. Объект, возведённый в нарушение режима зоны, который действовал на участке на момент строительства, подпадает под признаки самовольной постройки по статье 222 Гражданского кодекса РФ. Последствия жёсткие: снос или приведение в соответствие с параметрами за счёт того, кто строил, причём орган охраны вправе параллельно требовать восстановления ландшафта в исходном виде, если работы затронули лес, водоём или открытое пространство.

Что делать, если работы уже остановил надзор

Не спорьте с инспектором на площадке и не продолжайте работы, пока идёт разбирательство: каждый день добавляет новых эпизодов нарушения, а значит и новых штрафов. Поднимите правоустанавливающие документы, ГПЗУ, решение об установлении зоны и сверьте дословно, что именно запрещает пункт 11 Положения № 972 применительно к вашей ситуации. Перечень запретов закрытый, и часть претензий надзора нередко оказывается шире, чем написано в самом решении.

Коротко: главное о зоне охраняемого природного ландшафта

• Что это. Зона охраняемого природного ландшафта, третья зона охраны памятника из статьи 34 ФЗ-73: защищает долины рек, водоёмы, леса и открытые пространства, композиционно связанные с объектом культурного наследия.
• Режим. Пункт 11 Положения № 972: капитальное строительство запрещено, хозяйственная деятельность, капремонт и реконструкция ограничены, кроме благоустройства территории и малых архитектурных форм.
• Отличие от охранной зоны. В охранной зоне строительство запрещено с оговоркой на регенерацию исторической застройки, в зоне ландшафта такой оговорки нет: только благоустройство и МАФ.
• Отличие от зоны регулирования застройки. Там строительство разрешено в согласованных параметрах, здесь запрещено полностью.
• Три слоя ограничений. Территория памятника (самый жёсткий режим, статья 5.1 ФЗ-73), зоны охраны вокруг него (статья 34 ФЗ-73), временная защитная зона без проекта (статья 34.1 ФЗ-73, 100-300 метров в зависимости от статуса и границ).
• Кто устанавливает. Проект зоны разрабатывают по историко-культурным исследованиям, утверждает орган власти по уровню значения памятника, обязательна экспертиза. Срок на установление зон, два года после включения памятника в реестр.
• Как проверить. Выписка ЕГРН, слой ЗОУИТ на публичной кадастровой карте, ГПЗУ, запрос в Мосгорнаследие по соседним памятникам.
• Если нашли после покупки. Продавец скрыл известное ограничение, требуйте по статье 37 Земельного кодекса РФ уменьшения цены, расторжения договора или убытков. Зону ввели уже после сделки, ищите разрешение, выданное до её установления, оно защищено пунктом 20 Положения № 972.
• Согласование. Раздел об обеспечении сохранности с экспертизой и разрешение органа охраны, в Москве Мосгорнаследие, обязательны даже для соседних участков со связью с зоной.
• Ответственность. До 5 млн ₽ юрлицу по части 1 статьи 7.13 КоАП РФ, до 20 млн ₽ по части 2, до 1 млн ₽ по статье 7.14 КоАП РФ за работы без разрешения, самовольная постройка по статье 222 ГК РФ.