Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности: запреты и порядок действий

Что такое зона регулирования застройки и где она записана

Закон называет её полностью: зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, для краткости ЗРЗ. Определение дано в пункте 2 статьи 34 закона № 73-ФЗ: это «территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений». Дальше мы пишем ЗРЗ, когда речь о самой территории, и «режим», когда о её правилах.

В пункте 1 той же статьи названы три вида зон охраны объекта культурного наследия (ОКН): охранная зона, ЗРЗ и зона охраняемого природного ландшафта. Нужный набор определяет проект зон охраны, а Положение о зонах охраны (постановление Правительства РФ № 972, п. 2) допускает «одну или несколько» зон. Поэтому у отдельного здания-памятника может быть только ЗРЗ, без охранной зоны.

Земельное право относит такие территории к зонам с особыми условиями использования. В перечне Земельного кодекса (ст. 105) они идут первым пунктом, Градостроительный кодекс называет их в первой же статье. Охранные зоны газопроводов и ЛЭП там стоят отдельно, у них свои акты. Общую картину трёх зон мы дали в материале про охранную зону памятника, а здесь разбираем только ЗРЗ.

Близкие режимы удобно сравнить в таблице. Две первые строки взяты из пункта 2 статьи 34, третья из статьи 34.1.

Что запрещает режим ЗРЗ: перечень из Положения № 972

Правила ЗРЗ собраны в пункте 10 Положения; дальше без пометки «закон» номера пунктов даны по нему. Перечень закрытый: по пункту 12 иные ограничения «устанавливаться не могут». Значит, решение о зоне не прибавит собственнику запрет сверх списка.

В пункте 10 два блока: запреты безусловные и запреты, которые зависят «от характеристик объекта культурного наследия и его историко-градостроительной среды».

Пункт 9, для охранной зоны, строже: он запрещает строительство (кроме линейных объектов и мер по восстановлению среды), материалы и цвет наружной отделки фасадов, нарушающие среду, вредное благоустройство, отходы и склады ядохимикатов. Общего запрета на стройку, запретов на фасады, благоустройство и отходы в списке ЗРЗ нет: там стройка запрещена лишь в параметрах, нарушающих среду. Читать два пункта вперемешку нельзя: фасадные правила охранной зоны на ЗРЗ не переносятся.

Высота, этажность и линия застройки: где искать цифры

Ни закон № 73-ФЗ, ни Положение не называют предельную высоту для ЗРЗ. Числа поручены решению об установлении зоны: по пункту 3 статьи 34 «требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются» на основании проекта зон охраны. Для ОКН федерального значения (кроме особо ценных и включённых в Список всемирного наследия) решает орган субъекта Федерации по согласованию с федеральным органом. Для региональных и местных объектов порядок установлен законами субъектов.

Проект задаёт «состав, размер, границы» зоны и «ограничения использования земельных участков» (п. 6), а требования к регламентам на его основе устанавливаются с учётом пяти общих принципов (п. 13):

• сбалансированность: баланс между сохранением ОКН и хозяйственным развитием территорий;
• научная обоснованность: застройку ограничивают лишь в той мере, какая нужна для сохранности;
• соразмерность: ограничения соответствуют рискам причинения вреда;
• полнота и предсказуемость: исчерпывающий перечень запретов и ограничений;
• определённость и реализуемость: регламенты не бывают противоречивыми и неисполнимыми.

В ПЗЗ зону вносят обязательно: пункт 10 статьи 36 закона № 73-ФЗ требует менять правила землепользования и застройки при установлении или изменении зон. Градостроительный кодекс (ч. 2 ст. 36) велит учитывать в регламентах «требований охраны объектов культурного наследия», а Земельный кодекс (п. 4 ст. 99) для участков, не отнесённых к землям историко-культурного назначения и лежащих в зонах охраны, говорит, что использование определяют ПЗЗ «в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры». Читать приходится три документа сразу: решение о зоне, ПЗЗ и ГПЗУ.

Линия ЗРЗ идёт по собственной логике: по пункту 8 она «может не совпадать с границами территориальных и функциональных зон, границами земельных участков». Участок способна разрезать надвое, с разными требованиями на каждой части. Сверять её надо с кадастровым номером, а не с кварталом; о показателях плана мы писали в статье как читать ГПЗУ.

Что разрешено при действующем режиме

Режим не останавливает жизнь существующих зданий. Закон называет три случая, допустимых «независимо от ограничений использования земельных участков, установленных в границах таких зон» (п. 2.1 ст. 34). Они действуют со дня установления или изменения зоны:

• стройка по разрешению, выданному до установления зоны, либо начатая до этого дня, если разрешение не требуется;
• реконструкция и капитальный ремонт зданий без изменения их параметров;
• использование зданий по виду разрешённого использования и по назначению.

Положение (п. 14) уточняет границу допустимого. Ограничения не касаются стройки, которая шла «до вступления в силу решений об установлении зон охраны». Реконструкция допускается «в пределах существующих объемно-пространственных параметров» либо в предельных, когда они выше существующих.

Есть и норма о транспорте: при угрозе целостности памятника движение машин на его территории «или в его зонах охраны ограничивается или запрещается» в порядке, который задаёт закон субъекта Федерации (ст. 38 закона № 73-ФЗ).

Для владельца вывод такой: граница проходит по габаритам. Пока параметры здания прежние, ограничения по параметрам к нему не применяются (п. 2.1 ст. 34, п. 14), а запреты пункта 10 на рекламу, вывески и технологии читают отдельно. Надстройка, пристройка, снос с новой постройкой параметры меняют, и тогда стройку проверяют по пункту 10.

Как узнать, что участок в ЗРЗ

На местности границы не обозначают: по пункту 8 это «на местности не требуется». Остаются документы. Мы идём по ним в таком порядке:

1. ГПЗУ. Градостроительный план содержит сведения об ограничениях использования участка (в том числе в таких зонах), о границах зон и о наличии ОКН на участке (ч. 3 ст. 57.3 ГрК, пункты 9, 10 и 14). Подготовка и выдача занимают четырнадцать рабочих дней после заявления, плата не взимается (ч. 6). Порядок получения разобран в материале про ГПЗУ на земельный участок.
2. Выписка из ЕГРН. Сведения о границах зон охраны и об ограничениях вносятся в реестр недвижимости (п. 26). Выписку по участку проверяют первой.
3. Решение о зоне. Орган, принявший решение, размещает его на своём сайте в формате PDF в срок не более семи дней со дня вступления в силу (п. 36). Копию орган субъекта направляет для размещения в информационных системах градостроительной деятельности не позднее пятого рабочего дня (п. 27).
4. Федеральная система территориального планирования. Сведения о зонах и регламентах обязан разместить орган, установивший зону (п. 28). Границы отражают и в ПЗЗ с проектами планировки территории (абзац третий того же пункта).

Отдельно выясните, что стоит рядом и в каком статусе. Здание может быть выявленным объектом, а не памятником из реестра: зон охраны для выявленных закон не требует (п. 1 ст. 34, последний абзац). В Москве охраной ОКН занимается Департамент культурного наследия (Мосгорнаследие).

Если выписка и ГПЗУ о зоне молчат, а памятник рядом, молчания мало. Зону могли утвердить, а запись ещё не внесена: орган направляет документы в Росреестр до пяти рабочих дней после принятия (п. 28), и окно остаётся. Для сделки надёжнее запросить само решение и дату его вступления в силу.

Порядок действий застройщика: от плана участка до экспертизы проекта

Если участок попал в ЗРЗ, стройка идёт по обычной цепочке, но с остановками на проверки.

1. Выяснить, что стоит рядом. Включены ли соседние объекты в реестр, какой у них предмет охраны, утверждена ли территория.
2. Получить ГПЗУ и решение о зоне. Сравнить будущие габариты здания с требованиями регламента до начала проектирования.
3. Проверить разделы о сохранности. Работы на участке, «непосредственно связанном с земельным участком в границах территории» памятника, требуют в проекте разделов об обеспечении сохранности, согласованных с региональным органом охраны (п. 3 ст. 36 закона № 73-ФЗ). Сам факт нахождения в ЗРЗ под этот пункт не подводит: он говорит об участке, непосредственно связанном с территорией памятника.
4. Пройти экспертизу проекта, если она нужна. Экспертиза проводится не для всех объектов (ч. 1 ст. 49 ГрК); в её предмет входит оценка соответствия «требованиям государственной охраны объектов культурного наследия» (п. 1 ч. 5 ст. 49 ГрК).
5. Получить разрешение на строительство. Оно выдаётся по статье 51 ГрК; отдельные правила для границ исторических поселений есть в её частях 10.1-11.2.
6. Следить за предписаниями. Работы, способные ухудшить состояние памятника, приостанавливают немедленно после предписания органа охраны (п. 7 ст. 36).

Находка на стройке подчиняется отдельному правилу. Если обнаружен объект с признаками ОКН, заказчик и застройщик обязаны сразу приостановить работы и в течение трех дней подать заявление в региональный орган охраны (п. 4 ст. 36). Проект обеспечения сохранности, экспертиза выявленного объекта и спасательные работы идут за счёт заказчика или застройщика (п. 9 ст. 36).

Когда ЗРЗ нет или её уже нет

Карта показывает памятник, а режима для участка нет. Или зона была, но прекратилась. Случаи собраны в таблицу, к каждому дана ссылка на норму.

У первой строки есть нюанс. Выявленный объект своих зон не получает, а чужие зоны его территорию не включают (п. 4). Охраняют такой объект другие нормы: требования статьи 47.3 закона № 73-ФЗ к содержанию и использованию.

Если территория памятника сократилась, для освободившейся земли решение о зонах принимают заново, а до него на неё распространяется пункт 1 статьи 34.1, то есть запрет защитной зоны (п. 4). Сокращение территории само по себе стройку не открывает, но для зон, установленных до 1 марта 2025 года, это правило не применяется (п. 4).

Из чего состоит проект зон охраны и почему границы бывают неожиданными

ЗРЗ появляется не из карты на стене, а из проекта зон охраны. По пункту 6 проект включает материалы в текстовой и графической форме. Первая группа: историко-культурные исследования, опорный план исторического поселения, сведения о соседних объектах, архивные планы, данные ЕГРН и ПЗЗ. Вторая группа: натурные исследования, включая «ландшафтно-визуальный анализ композиционных и видовых связей» памятника с застройкой и ландшафтом, и свежая фотофиксация. Третья: предложения по составу зоны, её границам и ограничениям.

Проектировщик оценивает среду по пяти связям с предметом охраны: композиционно-видовой, градостроительной, архитектурной, исторической и природно-ландшафтной (п. 7). Поэтому соседние зоны бывают непохожи: у одного объекта дорога панорама, у другого линия улицы.

Размер зоны число не закрепляет. Предельные размеры берутся «исходя из необходимости обеспечить предотвращение негативного техногенного воздействия» на ОКН, среду и композиционно-видовые связи (п. 8). Для плотной застройки есть особое правило: в условиях стеснённой городской застройки, если историческая среда полностью утрачена, связей с окружением нет и объект не влияет на исторические панорамы, границей служит замкнутый контур по линиям, соединяющим контуры ближайших зданий и сооружений.

• Объединённая зона: при связях между объектами её делают единой, удалённым друг от друга ставят отдельные (п. 2).
• Срок: зоны действуют бессрочно (п. 2).
• Оформление: карты и перечень координат характерных точек в системе координат ЕГРН (п. 8).

Странный на вид запрет объясняют материалы проекта, на которых держится решение.

Как изменить границы или режим зоны

Границы и ограничения меняют так же, как устанавливают: новым проектом зон охраны. Единственное исключение, исправление технической ошибки, делается правкой решения (п. 25 и 30). Заявление вправе подать не каждый. Пункт 18 называет собственников и пользователей ОКН, правообладателей зданий, сооружений и участков в границах зон, общественные объединения в сфере охраны наследия и лиц по договору о комплексном развитии территории. Другие лица с заявлением обращаться не вправе, а разработку проекта по их заявлению оплачивают сами заявители; органы власти вправе предложить разработку за счёт бюджета (п. 18).

Путь от заявления до записи в реестр складывается из шагов:

1. заявление о выдаче решения о разработке проекта: в орган субъекта его можно подать электронно через региональный портал, форму утверждает сам орган (п. 19);
2. решение о разработке: срок и порядок задаёт акт субъекта (п. 16), а для особо ценных объектов и объектов всемирного наследия Минкультуры решает не позднее тридцати рабочих дней (п. 15);
3. сама разработка: историко-культурные и натурные исследования, предложения по границам и ограничениям (п. 5 и 6);
4. государственная историко-культурная экспертиза проекта (ст. 30 закона № 73-ФЗ); для решения нужно положительное заключение (п. 22-24);
5. решение об установлении или изменении зоны и об утверждении регламентов (п. 22-24);
6. передача сведений в Росреестр в срок до пяти рабочих дней с даты решения (п. 28) и отражение границ в правилах землепользования.

Как проходит экспертиза и кто её проводит, мы разбирали в материале историко-культурная экспертиза.

Отказать в решении вправе по списку из пункта 33: отрицательное заключение экспертизы, нет проектных предложений и исследований, недостоверные сведения об ОКН, нет решения о разработке, противоречия между документами, не получены согласования. По нему удобно проверить собственный пакет до подачи.

Убытки собственника при установлении зоны

Зона ограничивает права, и Земельный кодекс предусматривает возмещение. Статья 57.1 называет убытки, «в том числе упущенная выгода», причинённые ограничением прав при установлении или изменении зон с особыми условиями, и велит возмещать их «в полном объеме с учетом особенностей, установленных настоящей статьей».

Среди получателей: собственники участков, арендаторы и землепользователи государственных и муниципальных участков, собственники зданий и помещений, чьё строительство начато до установления зоны (п. 2). По зонам охраны платит уполномоченный орган власти: федеральный, субъекта или местного самоуправления, смотря по значению памятника (пп. 3 п. 8). Возмещение оформляют соглашением о возмещении убытков либо решением суда (п. 12).

Срок обращения короткий: требование направляют не позднее пяти лет со дня установления или изменения зоны либо со дня, когда лицо узнало или должно было узнать об этом (п. 13). Для защитных зон действует отдельное правило: убытки возмещаются со дня установления зон охраны, но не позднее двух лет со дня установления защитных зон (п. 11).

Три ситуации и типичные ошибки при работе с ЗРЗ

Три типовых вопроса собственников и арендаторов и то, что на них отвечают нормы.

Арендатор меняет вывеску. Здание в ЗРЗ. Пункт 10 запрещает вывески и рекламу, нарушающие историко-градостроительную среду. Запрет условный, поэтому первым делом узнают, какие характеристики среды записаны в решении для этой улицы. Сама вывеска не запрещена.

Инвестор берёт участок под склад. Пункт 10 Положения сразу называет безусловный запрет на взрыво- и пожароопасные объекты, угрожающие сохранности памятников. Склад с такими свойствами под запрет попадает, прочие склады проверяют по параметрам из решения. До сделки стоит запросить ГПЗУ и найти в нём границы зон (ч. 3 ст. 57.3 ГрК).

Собственник хочет надстроить этаж. Реконструкцию в прежних габаритах допускают п. 2.1 ст. 34 закона и п. 14 Положения, а надстройка габариты меняет. Тогда работает запрет на параметры, нарушающие среду. Решает высота из регламента: если она выше существующей, реконструкция идёт в её пределах.

Типичные ошибки

Эти ошибки растут из чтения одного документа вместо трёх. К каждой привязана норма, проверить её несложно.

1. Ищут высоту в законе. Числа задаёт решение о зоне (п. 3 ст. 34), Положение даёт лишь список запретов.
2. Берут правила охранной зоны. Запреты на цвет фасада и благоустройство записаны в пункте 9, а у ЗРЗ в пункте 10 их нет.
3. Полагаются только на ПЗЗ. Использование участков в зонах охраны определяют ПЗЗ «в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры» (п. 4 ст. 99 ЗК), а граница зоны может не совпасть с территориальной (п. 8).
4. Берут выписку и успокаиваются. Запись в реестр идёт после решения, а убытки владельцев зданий, построенных в этот разрыв, считаются отдельно (п. 9 ст. 57.1 ЗК).

Оценку участка удобно начинать с памятника: статус в реестре, предмет охраны, границы территории, потом решение о зонах и ГПЗУ.

Коротко: зона регулирования застройки

Коротко: ЗРЗ это один из трёх видов зон охраны ОКН, и числа в ней задаёт не закон, а решение по конкретному объекту.

• Определение дано в пункте 2 статьи 34 закона № 73-ФЗ: режим с ограничением стройки и хозяйственной деятельности и требованиями к реконструкции зданий.
• Запреты записаны в пункте 10 Положения № 972: два безусловных и четыре зависящих от характеристик среды, список закрытый.
• Цифр высоты и этажности федеральные акты не содержат: их утверждает решение об установлении зоны вместе с регламентами.
• Существующие здания работают: ремонт, эксплуатация и реконструкция в прежних параметрах допускаются независимо от зоны.
• Участок проверяют по ГПЗУ, выписке ЕГРН и самому решению; на местности границы не размечают.
• Границы меняют новым проектом зон охраны с экспертизой: заявление вправе подать лица из пункта 18 за свой счёт, а предложить разработку за счёт бюджета могут органы власти.