Функциональные зоны Генплана Москвы: что можно строить

Что такое функциональная зона простыми словами

У большого города есть план на будущее. Где со временем встанут жилые кварталы, где останутся заводы, где раскинутся парки, а где пройдут магистрали и вокзалы. Этот замысел рисуют на картах, и каждый кусок территории получает своё назначение. Вот такой участок карты с закреплённым назначением и называют функциональной зоной.

Определение даёт статья 1 (пункт 5) Градостроительного кодекса РФ: функциональные зоны, это зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Главный такой документ для города, это генеральный план. Именно в нём есть карта функциональных зон, обязательная по статье 23 ГрК РФ. Проще говоря, Генплан делит всю территорию на смысловые куски и над каждым ставит табличку: тут планируется жильё, тут производство, тут зелень.

Ключевую мысль стоит уловить сразу. Функциональная зона отвечает на вопрос «чем эта территория должна стать», а не «что тут можно строить сегодня». Это стратегия, вектор развития, взгляд города на десятилетия вперёд. Поэтому сам по себе Генплан не выдаёт разрешений и не содержит подробных правил стройки: он задаёт направление, а конкретику прописывают уже другие документы.

Простая аналогия. Представьте архитектора, который набрасывает эскиз района крупными мазками: здесь будет жилой массив, здесь торговый центр, здесь сквер. Эскиз задаёт общий образ, но по нему ещё нельзя копать котлован, для этого нужен рабочий чертёж с точными размерами. Функциональная зона, это как раз крупный мазок города. А точный чертёж, территориальная зона в правилах застройки, к которой мы придём чуть ниже.

Где смотреть функциональную зону участка

Планируемое назначение своего участка узнать несложно, данные открытые. В Москве всё завязано на один документ.

Генеральный план Москвы

Функциональные зоны столицы закреплены Генеральным планом (Закон города Москвы от 05.05.2010 № 17 «О Генеральном плане города Москвы»). Карту функциональных зон публикуют на портале mos.ru: участок находят по кадастровому номеру или адресу и смотрят, к какому назначению его отнёс город. Это первый и главный источник.

Информационная система градостроительной деятельности

Планируемое назначение отражается и в сведениях, которые ведёт город в рамках информационного обеспечения градостроительной деятельности. Как устроена эта база и как из неё получить официальную справку по участку, мы разбираем в статье про ИСОГД и сведения градостроительной деятельности. Оттуда данные попадают в документы по конкретному участку.

Градостроительный план земельного участка

Самый предметный документ по вашей земле, это ГПЗУ. Он собирает применительно к участку и виды использования, и предельные параметры, и ограничения, отражая в том числе связь с зонированием. Что это за выписка и как её заказать, читайте в материале ГПЗУ: что это и как получить. Правда, ГПЗУ показывает уже реализованные в правилах застройки параметры, а не сам замысел Генплана, поэтому его сверяют вместе с картой функциональных зон.

Какие бывают функциональные зоны

Единый жёсткий список из закона тут не такой, как у категорий земель. Состав видов задан требованиями к документам территориального планирования (приказ Минэкономразвития России от 09.01.2018 № 10) и во многом повторяет перечень территориальных зон из статьи 35 ГрК РФ. Разберём основные группы и что за ними стоит.

Для бизнеса и застройщика важнее всего первые три строки: жилая, общественно-деловая и производственная зоны. Именно вокруг них крутятся вопросы «можно ли тут построить дом», «пройдёт ли торговый центр», «разрешат ли склад». Природно-рекреационные и охраняемые зоны обычно означают запрет на капитальное строительство, и это стоит проверять до сделки, а не после.

В Москве зонирование Генплана заметно детальнее общероссийского. У функциональных зон есть подтипы и планируемые показатели развития территории, поэтому одну и ту же землю город может видеть, к примеру, как участок реорганизации под жильё с заданной плотностью. Такие нюансы читают уже по конкретной карте Генплана, а не по общему перечню.

Функциональная и территориальная зона: в чём разница

Вот главная путаница всей темы, из-за которой люди теряют время и деньги. Функциональную зону и территориальную зону регулярно принимают за одно и то же, хотя это разные документы, разные уровни и разные последствия. Разведём их раз и навсегда.

Функциональная зона живёт в Генеральном плане. Она показывает, что на территории планируется (статья 1, пункт 5 ГрК РФ). Это стратегический замысел города на будущее. У неё нет подробного регламента: она не перечисляет конкретные виды использования и не задаёт точных цифр по высоте или плотности.

Территориальная зона живёт в правилах землепользования и застройки (ПЗЗ). Она показывает, что на участке разрешено сейчас (статья 1, пункт 7 ГрК РФ). И у неё есть градостроительный регламент: перечень видов разрешённого использования и предельные параметры застройки. Именно территориальная зона даёт застройщику реальные права.

Связь между ними прямая и закреплена законом. Правила застройки готовятся с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых Генпланом (статья 34 ГрК РФ). То есть Генплан идёт первым и задаёт рамку, а ПЗЗ уже наполняют её конкретикой. Территориальная зона не может противоречить функциональной: если Генплан планирует здесь жильё, город не пропишет в правилах промзону.

Чем отличается от ВРИ и категории земель

Функциональную зону путают не только с территориальной, но ещё с ВРИ и категорией земель. На деле это четыре разных этажа одной постройки. Разложим по полочкам.

Функциональная зона и ВРИ

Функциональная зона, это верх: назначение целой территории по Генплану. Вид разрешённого использования (ВРИ), это низ: что конкретно можно на отдельном участке, магазин, жильё, склад, автосервис. Между ними стоит территориальная зона с градостроительным регламентом, где эти самые ВРИ и перечислены (статья 36 ГрК РФ). То есть ВРИ вы выбираете не из воздуха, а из набора, который разрешён для вашей территориальной зоны. Как поменять вид использования, разбираем в статье смена ВРИ участка, а саму работу закрывает услуга изменение вида разрешённого использования.

Функциональная зона и категория земель

Это вообще параллельные системы из разных кодексов. Категория земель, это целевое назначение по Земельному кодексу: сельхоз, населённых пунктов, промышленности и так далее, всего семь групп. Функциональная зона, это градостроительное назначение по Генплану, оно работает внутри уже застраиваемой территории. Что такое категория и как её сменить, читайте в материале категория земель. Для Москвы это важный нюанс: почти вся городская земля относится к одной категории, населённых пунктов, поэтому здесь собственники работают в основном с функциональными и территориальными зонами, а саму категорию трогают редко.

Как выстроена иерархия

Чтобы больше не путаться, держите в голове лесенку сверху вниз:

• Категория земель. Самый общий статус по Земельному кодексу. В Москве почти везде это земли населённых пунктов.
• Функциональная зона. Планируемое назначение территории по Генплану. Что город хочет здесь видеть в будущем.
• Территориальная зона. Разрешённое использование по ПЗЗ, уже с регламентом. Что можно строить сейчас.
• ВРИ и параметры. Конкретное использование отдельного участка и предельные цифры застройки внутри регламента.

Каждый следующий этаж уточняет предыдущий и не может ему противоречить. Поэтому перед любым проектом стоит пройти всю лесенку сверху вниз и убедиться, что замысел проходит на каждом уровне.

Как функциональная зона влияет на застройку

Раз функциональная зона не выдаёт разрешений напрямую, возникает резонный вопрос: а зачем тогда она застройщику? Ответ в том, что влияет она мощно, просто не в лоб, а через другие документы и решения. Вот главные точки, где назначение по Генплану решает судьбу проекта.

• Определяет, что позволят прописать в ПЗЗ. Территориальная зона не может выходить за рамки функциональной. Если Генплан видит здесь парк, торговый центр в правилах застройки не появится, как бы вам этого ни хотелось.
• Задаёт потолок для смены ВРИ. Сменить вид использования получится только на тот, что вписывается и в регламент территориальной зоны, и в замысел Генплана. Против функционального назначения новый вид использования не согласуют.
• Влияет на полноту ГПЗУ. Если территория ещё не приведена правилами в соответствие с Генпланом, градостроительный план может выйти неполным или без числовых параметров, и проектировать будет не от чего.
• Сигналит о рисках реорганизации. Зона, которую Генплан планирует под развитие или реорганизацию, может позже попасть под комплексное развитие территории и изъятие. Это стоит увидеть заранее.
• Отражает ограничения территории. Природно-рекреационные и охраняемые зоны почти всегда означают запрет капитального строительства. Добавьте сюда зоны с особыми условиями использования (ЗОУИТ), и картина ограничений становится полной.

Отсюда простое правило для покупателя и инвестора. Функциональную зону проверяют в тех же двух ситуациях, что и всё остальное: до покупки участка и до старта проектирования. Дешёвая земля в «неудобной» функциональной зоне легко превращается в тупик, где по факту ничего не построить, а привести назначение в нужный вид долго, дорого и без гарантий.

Функциональное зонирование в Москве

В столице вся система выстроена вокруг двух документов, и их полезно различать по именам.

Генплан и правила застройки

Функциональные зоны закреплены Генеральным планом города (Закон города Москвы от 05.05.2010 № 17). Он задаёт стратегию: где жильё, где рабочие места, где зелень и транспорт. Территориальные зоны с регламентами живут в Правилах землепользования и застройки Москвы (утверждены постановлением Правительства Москвы от 28.03.2017 № 120-ПП). Правила приняты в развитие Генплана и не могут ему противоречить, ровно как требует статья 34 ГрК РФ. Порядок градостроительной деятельности в городе дополнительно регулирует Градостроительный кодекс города Москвы (Закон города Москвы от 25.06.2008 № 28).

Индекс «Ф» в московских правилах

У Москвы есть своя особенность, из-за которой Генплан и ПЗЗ иногда «не бьются». В коде территориальной зоны может стоять индекс «Ф», то есть параметры устанавливаются по фактическому использованию. Для пустого или недозастроенного участка числовые параметры при этом оказываются нулевыми, и ГПЗУ выходит «пустым»: построить формально нельзя, хотя по функциональной зоне территория, скажем, жилая или деловая. Это значит, что правила застройки для места ещё не наполнили конкретикой в духе Генплана, и параметры нужно устанавливать через изменение ПЗЗ.

Как читать зонирование по участку

Практичный порядок такой. Сначала карта функциональных зон Генплана, чтобы понять замысел города. Потом карта градостроительного зонирования ПЗЗ, чтобы увидеть действующий регламент. Затем ГПЗУ по конкретному участку с итоговыми параметрами. Если на любом из этажей замысел не проходит, дальше уже смотрят, что и как менять. В Москве большинство задач решается на уровне ПЗЗ и ВРИ, а до правки самого Генплана доходит редко, только когда функциональное назначение прямо против замысла.

Что делать при несоответствии

Самая частая боль: замысел не совпал с зонированием. Прежде чем что-то предпринимать, важно понять, на каком именно этаже застрял проект, потому что путь решения от этого зависит целиком.

Шаг 1. Определите, что именно не совпало

Разложите ситуацию по уровням. Функциональная зона Генплана за ваш замысел или против? Территориальная зона ПЗЗ разрешает нужное использование? Хватает ли предельных параметров, высоты, плотности, процента застройки? От ответа зависит, лёгкая перед вами задача или тяжёлая.

Шаг 2. Выберите путь по ситуации

• Мешает только вид использования, а зона и параметры подходят. Самый простой случай: меняют ВРИ. В зоне «Ф» это делают по упрощённому порядку, без правки ПЗЗ.
• Не хватает параметров или нужен другой набор ВРИ. Тогда правят территориальную зону, то есть вносят изменения в ПЗЗ. Процедура идёт через Городскую комиссию с обсуждениями.
• Против замысла играет сам Генплан. Самый тяжёлый вариант: сначала меняют функциональное назначение через изменение Генплана, и только потом всё остальное.
• Территория без проекта планировки. Для крупных площадок параметры и границы часто идут через проект планировки территории (ППТ) и проект межевания, а не через точечную правку правил.

Шаг 3. Трезво оцените перспективу

Не всякое несоответствие стоит преодолевать. Если Генплан и документы планирования твёрдо видят здесь другое назначение, спорить с городом бесполезно, каким бы удобным ваш проект ни казался. Иногда дешевле и быстрее скорректировать сам замысел под действующее зонирование, чем годами добиваться его изменения. Здравую оценку лучше сделать до вложений, а не после.

Как изменить функциональную зону

Отдельно «переписать» функциональную зону под свой проект нельзя, ведь это часть городской стратегии. Поменять её получится только через внесение изменений в Генеральный план. Это самая тяжёлая из всех градостроительных процедур, и браться за неё стоит с ясной головой.

Через изменение Генплана

Путь примерно такой. Готовят обоснование, зачем менять назначение территории. По общему правилу проект изменений выносят на общественные обсуждения или публичные слушания, хотя в Москве это требование сейчас приостановлено мораторием (о нём ниже). Затем предложение рассматривает Городская комиссия по вопросам градостроительства, землепользования и застройки. Итог, изменения в Генплан утверждают законом города Москвы. Процесс растягивается на многие месяцы, а иногда более чем на год, и город исходит прежде всего из своих планов развития, а не из интересов отдельного собственника. Положительный исход не гарантирован.

Чаще меняют не Генплан, а ПЗЗ

На практике до правки Генплана доходит редко. Гораздо чаще функциональное назначение уже допускает нужное развитие, а мешает лишь регламент территориальной зоны. Тогда достаточно изменить ПЗЗ: установить числовые параметры вместо индекса «Ф», расширить набор ВРИ, поднять допустимую высоту или плотность. Это тоже небыстро и идёт через ту же Городскую комиссию с обсуждениями, но заметно реальнее, чем перекраивать стратегию города.

Итог по шагам

1. Определите, действительно ли против замысла играет функциональная зона Генплана, а не только регламент ПЗЗ.
2. Если против Генплан, готовьте изменение Генплана: обоснование, обсуждения, Городская комиссия, закон города.
3. Если Генплан не против, идите более коротким путём через изменение ПЗЗ или смену ВРИ.
4. После вступления изменений в силу закажите свежий ГПЗУ, который отразит новые параметры.

Трезвый вывод: сроки тут считают не неделями, а месяцами и кварталами, и любой такой проект планируют заранее и с запасом. Прежде чем ввязываться, разумно оценить шансы вместе со специалистом, который сверит замысел с Генпланом и правилами застройки и честно скажет, реально ли добиться цели.

Коротко: главное о функциональных зонах

• Что это. Функциональная зона, это планируемое назначение территории по Генеральному плану. Основа, статья 1 (пункт 5) ГрК РФ. Она показывает, чем город хочет видеть место в будущем.
• Где закреплена. В генеральном плане, на его карте функциональных зон (статья 23 ГрК РФ). В Москве, Закон города от 05.05.2010 № 17.
• Главное отличие от ПЗЗ. Функциональная зона, это «что планируется» (Генплан, без регламента). Территориальная зона, это «что разрешено сейчас» (ПЗЗ, с регламентом, ВРИ и параметрами).
• Кто даёт права строить. Территориальная зона через свой градостроительный регламент, а не функциональная. Но правила застройки обязаны соответствовать Генплану (статья 34 ГрК РФ).
• Виды зон. Жилые, общественно-деловые, производственные, инженерной и транспортной инфраструктуры, сельхозиспользования, рекреационные, особо охраняемых территорий, специального назначения, многофункциональные.
• Отличие от ВРИ и категории. Это разные этажи: категория земель (ЗК РФ), функциональная зона (Генплан), территориальная зона (ПЗЗ), ВРИ и параметры (регламент). Каждый уточняет предыдущий.
• Где смотреть. Карта функциональных зон Генплана на mos.ru, сведения градостроительной деятельности, ГПЗУ по участку. Сверять сразу с картой ПЗЗ.
• Как влияет на стройку. Определяет, что позволят прописать в ПЗЗ и сменить в ВРИ, влияет на полноту ГПЗУ, сигналит о рисках реорганизации.
• Как изменить. Функциональное назначение, только через изменение Генплана (обсуждения, Городская комиссия, закон города). Чаще цель достигается проще, через ПЗЗ и ВРИ.
• Что проверить до сделки. Совпадает ли замысел с функциональной и территориальной зонами. Расхождение, это долгий и не всегда возможный путь исправления.