Археологические изыскания перед стройкой: когда обязательны и как получить заключение

Что такое археологические изыскания и зачем они нужны

Археологические изыскания, это исследование земельного участка на предмет культурного слоя: следов более раннего человеческого присутствия старше ста лет, будь то фундаменты построек, керамика, монеты или просто культурный горизонт с золой и органикой. Задача простая на словах и трудоёмкая на практике: понять, есть ли под будущим котлованом то, что закон относит к объектам археологического наследия, и если есть, не дать строительной технике его уничтожить.

Для девелопера и технического заказчика это отдельный, самостоятельный трек, а не пункт в списке обычных инженерных изысканий. Стандартный набор, геодезические, геологические, гидрометеорологические, экологические, а также геотехнические работы, живёт по иному порядку и археологию не включает: виды и сроки разбираем в статье инженерные изыскания. Археологический трек регулирует глава VI Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия», и решает отдельную задачу: установить, не заденет ли стройка объект, который государство обязано сохранить, а не оценить грунт под фундамент.

Из двух частей: архивные и полевые

Работа делится на два этапа, и второй нужен не всегда.

Итог обоих этапов, отчёт с прямым выводом: есть на участке объекты, обладающие признаками объекта археологического наследия, или нет. Дальше этот вывод проходит государственную историко-культурную экспертизу, о механике которой подробно рассказываем в статье историко-культурная экспертиза, здесь разбираем именно археологическую ветку процедуры, не повторяя общих деталей экспертизы. Только после экспертизы и решения органа охраны участок можно трогать техникой.

Когда археологические изыскания обязательны

Закон называет три самостоятельных основания, по которым земельный участок попадает под археологический трек, и они не взаимоисключающие: хватает одного, чтобы процедура стала обязательной.

Первое основание: территория объекта археологического наследия

Если участок расположен в границах территории объекта археологического наследия, включённого в реестр или выявленного, право распоряжаться землёй ограничено статьёй 5.1 закона № 73-ФЗ. На такой территории допустимы полевые археологические работы; земляные и строительные работы, мелиоративные мероприятия, хозяйственная деятельность и работы по использованию лесов проводят только при условии обеспечения сохранности объекта.

Второе основание: земля под воздействие работ в зоне с признаками археологии

Статья 30 закона № 73-ФЗ отдельно относит к объектам государственной историко-культурной экспертизы документацию, которая определяет, есть ли объекты, обладающие признаками объекта археологического наследия, на земельных участках, подлежащих воздействию земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, работ по использованию лесов и иных работ, если такой участок расположен в границах территории с указанными признаками. Формулировка длинная, а смысл простой: если земля попадает в зону, которую орган охраны официально считает потенциально археологической, обязанность получить вывод возникает у любого, кто планирует там копать, вне зависимости от размера и назначения будущей стройки.

Третье основание: зона охраны и территория исторического поселения

Зона охраны объекта культурного наследия, охранная зона, зона регулирования застройки, зона охраняемого природного ландшафта, тоже добавляет требования к земляным работам: устройство таких зон разбираем в статье охранная зона объекта культурного наследия. Отдельно закон выделяет территорию исторического поселения, статьи 59 и 60 закона № 73-ФЗ: там для нового строительства и реконструкции нужен градостроительный регламент с особыми требованиями к архитектуре и высотности застройки.

Как узнать, что участок в зоне: практика Москвы

Прежде чем заказывать изыскания, разумно понять один факт: входит ли участок в зону, где закон требует пройти археологический трек. В Москве узнать это можно несколькими способами, и лучше свериться сразу по нескольким источникам, а не по одному.

Где смотреть

• Запрос в Департамент культурного наследия города Москвы. Письменный запрос о статусе конкретного адреса или кадастрового номера, самый надёжный источник для проектной документации.
• Единый государственный реестр объектов культурного наследия. В реестре фиксируются границы территорий выявленных и включённых объектов, в том числе археологических.
• Данные, которые запрашивает проектировщик вместе с ГПЗУ. Градостроительный план участка обычно указывает, попадает ли земля в зону охраны или на территорию объекта культурного наследия.
• Историческая справка по кварталу. Старые карты и планы нередко прямо показывают, что стояло на этом месте два-три века назад: заводская слобода, монастырское подворье, торговые ряды.

Пример, который меняет масштаб всей задачи

Показательный случай, приказ Мосгорнаследия от 14.11.2017 № 885 «О включении выявленного объекта археологического наследия „Культурный слой в границах города Москвы XVIII в. (Камер-Коллежского вала)“ в перечень выявленных объектов культурного наследия города Москвы и об утверждении границ его территории». Этим приказом исторический центр в границах прежней таможенной черты Москвы XVIII века получил официальный статус выявленного объекта археологического наследия. По разъяснению самого департамента, статус закрепляет правовой режим всей территории внутри бывшего вала, и хозяйственная деятельность там ведётся только после обязательного согласования.

Практический вывод для девелопера простой и не самый удобный: если площадка стоит внутри Камер-Коллежского вала, то есть практически в любом районе центра Москвы, вопрос не в том, распространяется ли на неё археологический трек, а в том, что именно потребует Департамент культурного наследия по конкретному адресу.

Кто выдаёт заключение о наличии объектов археологии

В Москве региональным органом охраны объектов культурного наследия выступает Департамент культурного наследия города, в обиходе Мосгорнаследие. Его статус и полномочия закреплены постановлением Правительства Москвы от 26.04.2011 № 154-ПП «Об утверждении Положения о Департаменте культурного наследия города Москвы». Именно это ведомство принимает итоговое решение по археологическому вопросу: включать находку в перечень выявленных объектов, требовать спасательные работы или выдавать заключение об отсутствии находок.

Кто готовит вывод, а кто его утверждает

Сам вывод о наличии или отсутствии объектов археологического наследия готовит независимый специалист, а не департамент. Документация с результатами исследований проходит государственную историко-культурную экспертизу, статья 30 закона № 73-ФЗ прямо относит её к объектам экспертизы. По пункту 8 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, постановление Правительства РФ от 25.04.2024 № 530, для этого случая достаточно одного аттестованного Минкультуры специалиста, комиссия из нескольких экспертов не требуется. Полную механику этой экспертизы, кто вправе её проводить, как проходит общественное обсуждение акта, что делать при отрицательном выводе, разбираем в статье историко-культурная экспертиза.

Что получает заказчик на выходе

После экспертизы и обязательного общественного обсуждения акта Департамент культурного наследия выносит собственное решение: соглашается с выводом эксперта либо, если видит основания для сомнений, требует уточнений. Итоговый документ, заключение о наличии или отсутствии объектов археологического наследия на конкретном земельном участке, это тот бумажный результат, который прикладывают к проекту при получении разрешения на строительство. Отрицательный ответ по археологии, то есть подтверждение, что находок нет, снимает ограничение и открывает дорогу земляным работам. Положительный ответ переводит проект в отдельный трек: либо изменение границ застройки в обход объекта, либо спасательные археологические работы за счёт заказчика, о них подробно в разделе про находку во время работ.

Порядок: от запроса до отчёта по шагам

На практике путь от первого запроса до готового заключения складывается из шести шагов, и пропуск любого из них потом аукается задержкой в разгар стройки.

Шаг 1. Проверка статуса участка

Письменный запрос в Департамент культурного наследия или сверка по реестру: попадает ли земля в границы территории объекта археологического наследия, в зону охраны, или соседствует с памятником настолько тесно, что затрагивается статья 36 закона № 73-ФЗ про меры на смежных участках.

Шаг 2. Архивно-библиографические изыскания

Аттестованный специалист поднимает исторические карты, планы межевания, письменные источники по конкретному адресу и формулирует предварительный вывод о вероятности культурного слоя.

Шаг 3. Полевая разведка, если архив не снял вопрос

Если по документам риск сохраняется, назначают шурфы и зачистки на местности. Вести их вправе только держатель открытого листа, разрешения по статье 45.1 закона № 73-ФЗ, подробно о нём в следующем разделе.

Шаг 4. Отчёт и историко-культурная экспертиза

Итоги разведки оформляют отчётом с прямым выводом, дальше документация проходит экспертизу силами одного аттестованного эксперта, который либо соглашается с выводом, либо указывает на пробелы в исследовании.

Шаг 5. Общественное обсуждение и решение департамента

Акт публикуют для обсуждения, а затем Департамент культурного наследия выносит собственное решение: заключение об отсутствии объектов либо требование дальнейших действий, если находка подтвердилась.

Шаг 6. Старт земляных работ или спасательные работы

С заключением об отсутствии находок площадку можно передавать строителям. Если находки подтверждены, включается отдельная процедура: проект обеспечения сохранности либо план спасательных археологических работ, и только после их выполнения земля переходит в стройку.

Для объектов, которые совмещают археологический вопрос с работами на самом памятнике, например когда здание рядом получает статус объекта культурного наследия и стоит на исторической земле, маршрут удобно вести параллельно с проектом приспособления: механику такого проекта разбираем в статье приспособление памятника для использования.

Открытый лист и полевые работы

Полевые археологические работы, шурфы, зачистки, любое вскрытие грунта с целью найти или изучить культурный слой, вправе вести не любая организация с лопатами, а только держатель специального разрешения, которое закон называет открытым листом.

Кто выдаёт и на каком основании

Порядок закреплён статьёй 45.1 закона № 73-ФЗ. Открытый лист выдаёт федеральный орган охраны объектов культурного наследия, сегодня это Министерство культуры России, и только на основании заключения Российской академии наук о целесообразности проведения конкретных работ. Получателем может быть только гражданин России, обладающий необходимыми научными и практическими знаниями и состоящий в трудовых отношениях с организацией, которая занимается археологией, научными исследованиями или музейной деятельностью. Разрешение выдают на срок не более одного года.

Обязанности держателя открытого листа при находке

Если в ходе полевых работ найден объект, обладающий признаками объекта археологического наследия, держатель открытого листа обязан в течение десяти рабочих дней письменно уведомить региональный орган охраны, приложить описание находки, текстовое и графическое описание местоположения границ и географические координаты характерных точек.

Что происходит с находками и отчётом после работ

По завершении работ у исполнителя есть три года на две обязательные передачи: изъятые археологические предметы уходят в государственную часть Музейного фонда России, а научный отчёт, в архивный фонд Российской академии наук. Пропуск этой обязанности не формальность: уклонение исполнителя работ от обязательной передачи государству найденных предметов, имеющих особую культурную ценность, статья 243.3 УК РФ, а крупным размером культурных ценностей по этой статье закон признаёт стоимость свыше ста тысяч рублей.

Для заказчика вывод практический: выбирая исполнителя полевой разведки, проверяйте у него открытый лист на конкретный участок и конкретный вид работ, а не общую репутацию организации. Разрешение персональное и разовое, а не постоянная лицензия на все объекты подряд.

Нашли объект во время земляных работ

Худший сценарий с точки зрения графика, а не с точки зрения науки, находка уже после того, как техника зашла на площадку и начала земляные работы.

Что обязан сделать заказчик в первую минуту

Статья 36 закона № 73-ФЗ формулирует обязанность жёстко и адресует её сразу трём субъектам: заказчику работ, техническому заказчику или застройщику объекта капитального строительства и лицу, которое фактически ведёт работы. При обнаружении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, все они обязаны незамедлительно приостановить работы и в течение трёх дней со дня обнаружения направить в региональный орган охраны письменное заявление об обнаруженном объекте, на бумаге либо в форме электронного документа с усиленной квалифицированной электронной подписью.

Что происходит дальше

• Орган охраны организует определение историко-культурной ценности находки. К площадке привлекают специалиста, который оценивает масштаб и значимость обнаруженного культурного слоя или предмета.
• По итогам оценки готовят один из двух документов. Проект обеспечения сохранности объекта, если находку можно сохранить без полной остановки стройки, либо план спасательных археологических полевых работ, если объект нужно полностью изучить и снять до продолжения земляных работ.
• Все расходы несёт заказчик работ. Экспертиза находки, проект сохранности, сами спасательные работы, это прямая обязанность инвестора площадки, а не бюджетная статья.
• Работы возобновляются только по решению органа охраны. Никакой внутренний срок или договорённость с подрядчиком не заменяет официальное разрешение продолжить земляные работы на участке.

Соблазн, которого лучше избежать

На практике встречается желание тихо засыпать находку и продолжить копать, чтобы не срывать график. Это прямой путь к уголовной ответственности: незаконные поиск и изъятие археологических предметов из мест залегания, статья 243.2 УК РФ, а сокрытие обнаруженных предметов особой культурной ценности от передачи государству, отдельная статья 243.3 УК РФ. Если находка со временем перерастает в статус выявленного или включённого в реестр объекта культурного наследия, у собственника участка появляются и обязанности по его содержанию: подробно о них в статье объект культурного наследия: обязанности собственника.

Сроки и на сколько это сдвигает график стройки

Точной таблицы «столько-то дней на весь трек» закон не даёт: срок складывается из отдельных отрезков, часть из которых регламентирована по дням, а часть зависит от объёма работ и погоды.

Из чего складывается срок

Сезонность, которую часто забывают

Полевые археологические работы на открытом грунте, дело сезонное: зимой промёрзшая земля не даёт корректно вскрыть культурный слой шурфом, а часть находок легко повредить техникой в таких условиях. На практике разведку планируют на тёплую половину года, а заказ архивных изысканий и открытого листа стараются завершить заранее, чтобы полевой этап пришёлся на пригодный сезон, а не ушёл на вынужденную зимнюю паузу.

Как это меняет календарный план стройки

Если участок в зоне с признаками археологии, а исследование заказали параллельно с проектированием, весь трек в среднем укладывается в два-четыре месяца и почти не задевает общий график: экспертиза, обсуждение и решение департамента идут одновременно с разработкой проектной документации и получением других разрешений. Если же вопрос всплывает уже в котловане, картина другая: земляные работы стоят полностью на весь срок определения ценности находки и подготовки плана спасательных работ, а это способно растянуться на месяцы без всякой гарантии уложиться в изначальный график стройки.

Ответственность за работы без изысканий

Ответственность за работы без археологических изысканий распределена по двум кодексам, и разница между статьями принципиальная: одни наказывают за отсутствие разрешения как таковое, другие, за реальный вред культурному слою.

КоАП РФ: административные штрафы

УК РФ: уголовная ответственность

• Статья 243, часть 1. Уничтожение или повреждение объекта культурного наследия, включённого в реестр, выявленного объекта, природного комплекса или культурных ценностей: штраф до 3 млн рублей либо в размере дохода осуждённого за период до трёх лет, обязательные работы до 400 часов, принудительные работы до трёх лет или лишение свободы на тот же срок.
• Статья 243, часть 2. Те же действия в отношении особо ценных объектов культурного наследия: штраф до 5 млн рублей, обязательные работы до 480 часов, принудительные работы до пяти лет или лишение свободы на срок до шести лет.
• Статья 243.2, часть 1. Незаконные поиск или изъятие археологических предметов из мест залегания без разрешения, повлёкшие повреждение культурного слоя: штраф до 500 000 рублей, исправительные работы до года, принудительные работы или лишение свободы до двух лет.
• Статья 243.2, часть 3. Те же действия с использованием специальных технических средств поиска, служебного положения или группой лиц: штраф до 1 млн рублей, лишение права занимать определённые должности до пяти лет, принудительные работы или лишение свободы до шести лет.

Типичные ошибки девелоперов и техзаказчиков

Большинство проблем с археологическим треком рождается не в самой процедуре, а в решениях, принятых до неё, ещё на этапе покупки площадки и планирования графика.

Не проверили статус участка до покупки

Земля в историческом квартале Москвы часто уже официально числится объектом археологического наследия, как вся территория внутри Камер-Коллежского вала. Узнать об этом на этапе проверки объекта дешевле, чем на этапе получения разрешения на строительство.

Заложили в бюджет только инженерные изыскания

Стандартный пакет геодезических, геологических и других изысканий по грунту археологию не охватывает: для неё нужен отдельный подрядчик с иной аттестацией и отдельная строка расходов.

Наняли исполнителя без открытого листа

Полевую разведку без действующего разрешения на конкретный участок орган охраны к рассмотрению не примет. Исполнителю и заказчику грозит штраф по статье 7.15 КоАП РФ.

Не учли сезонность

Заказ полевой разведки поздней осенью почти гарантированно откладывает работы до весны: промёрзший грунт не даёт корректно вскрыть культурный слой шурфом.

Продолжили копать после находки

Попытка не заметить находку и завершить котлован своими силами оборачивается не выигранным временем, а риском по статьям 243 и 243.2 УК РФ, причём для юридического лица штраф способен превысить стоимость самой стройки на этом участке.

Спутали археологический трек с обычной экспертизой проекта

Заключение о наличии или отсутствии объектов археологического наследия и государственная экспертиза проектной документации по статье 49 Градостроительного кодекса РФ, разные документы для разных вопросов, один не заменяет другой.

Коротко: главное об археологических изысканиях

• Что это. Обязательное исследование участка на культурный слой перед земляными работами, отдельный трек по закону № 73-ФЗ, не входит в стандартные инженерные изыскания.
• Когда обязательны. Участок в границах территории объекта археологического наследия, в зоне охраны или на землях под воздействие работ с признаками археологии, статья 30 закона № 73-ФЗ.
• Москва. Почти весь исторический центр в границах Камер-Коллежского вала официально признан выявленным объектом археологического наследия приказом Мосгорнаследия от 14.11.2017 № 885; сама Москва при этом не входит в перечень исторических поселений с 2010 года.
• Кто выдаёт заключение. Департамент культурного наследия города Москвы, на основании акта государственной историко-культурной экспертизы, которую по этому вопросу готовит один аттестованный эксперт.
• Порядок. Проверка статуса, архивные изыскания, при необходимости полевая разведка по открытому листу, отчёт и экспертиза, общественное обсуждение, решение департамента.
• Открытый лист. Выдаёт Минкультуры России на основании заключения Российской академии наук, физическому лицу, на срок не более года, статья 45.1 закона.
• Находка во время работ. Немедленная остановка, письменное уведомление органа охраны в течение трёх дней, дальше проект обеспечения сохранности либо спасательные работы за счёт заказчика.
• Сроки. Заказанный заранее трек укладывается в два-четыре месяца параллельно с проектированием; находка в разгар стройки останавливает работы на неопределённый срок.
• Ответственность. Работы без разрешения органа охраны, статья 7.14 КоАП РФ; полевые работы без открытого листа, статья 7.15; уничтожение или повреждение объекта, статья 243 УК РФ, до шести лет лишения свободы для особо ценных объектов.
• Что делать заранее. Проверить статус участка до покупки или на старте проектирования, заложить археологию отдельной строкой в бюджет и график, работать только с исполнителями, у которых есть открытый лист на ваш адрес.