Акт о нарушении земельного законодательства: что делать собственнику

Кто вправе составить акт: государственный надзор и муниципальный контроль

Первый вопрос, на который стоит ответить сразу после получения акта: а кто вообще его написал? В Москве за соблюдением земельного законодательства следят два разных органа, и у них разные полномочия, разные основания для визита и разные вышестоящие инстанции для жалобы.

Государственный земельный надзор: Росреестр

Государственный земельный надзор ведут федеральные органы исполнительной власти, которых определило Правительство РФ (ст. 71 ЗК РФ). На практике по земле в границах Москвы эту функцию выполняет территориальное управление Росреестра. Порядок работы регулирует Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», а конкретные правила для земли, отдельное Положение о федеральном государственном земельном контроле (надзоре), утверждённое постановлением Правительства РФ от 30.06.2021 № 1081.

Росреестр проверяет, соответствует ли фактическое использование участка целевому назначению земли и виду разрешённого использования, не занят ли участок без прав, соблюдены ли требования при распоряжении государственной и муниципальной землёй, сохранены ли межевые знаки. Это федеральный уровень контроля, и он не привязан к тому, чья это земля, городская, частная или в общей собственности.

Муниципальный земельный контроль: Госинспекция по недвижимости

Второй вид надзора описывает статья 72 ЗК РФ, муниципальный земельный контроль. Обычно его ведут органы местного самоуправления, но у городов федерального значения своя схема: функции переходят к органу исполнительной власти самого города. В Москве это Государственная инспекция по контролю за использованием объектов недвижимости, короче Госинспекция по недвижимости или ГИН. Порядок работы по земле описан в Положении, утверждённом постановлением Правительства Москвы от 02.03.2021 № 262-ПП, а по нежилому фонду города и по нарушениям строительного характера, в отдельном Положении о самой инспекции (постановление Правительства Москвы от 25.04.2012 № 184-ПП).

На практике границы двух надзоров пересекаются чаще, чем хотелось бы собственнику. Земельный надзор Росреестра смотрит на соответствие ВРИ и наличие прав на землю в целом, а муниципальный контроль ГИН завязан именно на территорию Москвы и часто идёт рука об руку с проверкой самого здания или сооружения. Один и тот же участок реально может получить два акта от двух органов по итогам разных визитов, если у инспекторов были смежные основания.

Дальше по тексту оба органа для простоты называем словом «надзор», но с жалобой и обжалованием всегда нужно идти именно туда, откуда пришёл документ, а не наугад. Если акт связан ещё и с арендой городской земли, полезно заранее посмотреть, как вообще оформлены земельно-правовые отношения с городом по конкретному участку.

Плановая проверка, выездное обследование и наблюдение без взаимодействия

До реформы контроля любое появление инспектора на участке называли одним словом, проверка. Закон № 248-ФЗ развёл понятия по разным статьям, и разница между ними определяет, что вправе сделать инспектор и что вправе сделать собственник в ответ.

Плановая проверка

Классическая проверка по графику, с уведомлением заранее и включением объекта в ежегодный план. Именно на неё распространяется мораторий: постановление Правительства РФ от 10.03.2022 № 336 приостановило плановые проверки большинства организаций малого и среднего бизнеса, и правительство несколько раз продлевало эту меру, для многих видов контроля вплоть до 2030 года. Льгота не абсолютная: объекты высокого и чрезвычайно высокого риска из-под моратория выведены, как и отдельные категории, например крупные торговые центры.

Внеплановая проверка

Проводится по конкретному поводу: жалоба соседей или арендатора, поручение прокуратуры, сведения другого органа, срабатывание индикатора риска в информационной системе. Мораторий и здесь действует лишь частично, если основание входит в исключения закона № 248-ФЗ.

Выездное обследование: без предупреждения

Отдельная форма из статьи 75 закона № 248-ФЗ, выездное обследование, проводится без взаимодействия с собственником вовсе. Инспектор осматривает общедоступную территорию или объект, доступный для обзора, без предварительного уведомления и без решения о проведении контрольного мероприятия в привычном смысле. Длится оно не больше одного рабочего дня. Именно эта форма чаще всего и заканчивается актом на коммерческую недвижимость: инспектор проехал вдоль участка, зафиксировал забор за красной линией или строение там, где по документам должен быть пустырь, и составил акт по факту увиденного.

Наблюдение за соблюдением обязательных требований

Ещё более незаметная форма, статья 74 закона № 248-ФЗ. Здесь вообще нет выезда: орган анализирует данные космического мониторинга, аэрофотосъёмки, сведения информационных систем и реестров. Собственник в принципе не видит, что за его участком следят, пока по итогам анализа не появится повод для более серьёзного мероприятия.

Разница важна и для дальнейшей защиты: акт после выездного обследования почти всегда составлен по итогам короткого визита, без изучения всего пакета документов, и в нём чаще встречаются формальные неточности, чем в акте плановой проверки, где инспектор заранее запросил бумаги.

Какие нарушения чаще всего фиксируют на коммерческих объектах

Практика показывает, что на нежилых зданиях и участках инспекторы почти всегда находят один из четырёх сюжетов. Знание этого списка помогает понять ещё до получения акта, чего вообще ждать от органа.

• Использование не по виду разрешённого использования. Участок оформлен под один ВРИ, например размещение объектов торговли, а фактически на нём работает склад, автосервис или производство. Несовпадение легко считывается по вывеске, содержимому территории и даже по фото со спутника.
• Самовольное занятие смежной территории. Забор, парковка, разгрузочная площадка или рекламная конструкция вышли за границы участка на соседнюю землю, часто городскую. Это классический предмет статьи 7.1 КоАП РФ, и разбор фактических границ через выписку ЕГРН и вынос точек в натуру, отдельная и частая задача: подробнее в статье про самовольный захват земли.
• Неиспользование участка. Земля стоит без движения годами: куплена под застройку, но стройка так и не началась, или участок сельскохозяйственного назначения заброшен. Это основание и для штрафа по статье 8.8 КоАП РФ, и для более серьёзных последствий по земельному кодексу, разобрано подробнее в статье про неиспользование земельного участка.
• Размещение объектов без документов. Некапитальное строение, склад, навес или ангар поставлены без согласования по действующему в Москве порядку, либо капитальный объект возведён без разрешения на строительство, признак самовольной постройки.
• Нарушение отступов и границ застройки. Здание вплотную подошло к соседнему участку или к красной линии, часто это выявляют вместе с проверкой самого ВРИ и градостроительного регламента.

Отдельно стоит различать формальное и содержательное нарушение. Формальное, например устаревшая выписка ЕГРН в пакете документов у собственника, инспектор может зафиксировать, но само по себе оно почти никогда не тянет на серьёзный штраф. Содержательное, реальное расхождение между фактическим использованием и разрешённым, всегда серьёзнее: именно оно чаще всего становится основанием и для штрафа, и в перспективе для разговора о судьбе договора аренды с городом.

На практике акт редко фиксирует одно единственное нарушение. Чаще в документе перечислено сразу два-три пункта: и несоответствие ВРИ, и самовольная постройка, и отсутствие части документов. Это увеличивает и итоговую сумму штрафа, если дело дойдёт до протокола об административном правонарушении, и объём работы по устранению.

Первые дни после акта: возражения, протокол и что делать сразу

Акт сам по себе не штраф и не решение суда. Это документ, который фиксирует картину на момент визита инспектора: что он увидел, что измерил, с чем сравнил. Но именно от того, что собственник делает в первые дни после его получения, зависит вся дальнейшая история.

Что обязательно проверить в самом акте

• Дата и способ вручения. Акт мог быть вручён на месте под подпись, направлен по почте на юридический адрес или выложен в личный кабинет через реестр контрольных мероприятий. От даты, когда собственник реально узнал о документе, отсчитываются почти все дальнейшие сроки.
• Основание визита. Плановая проверка, внеплановая, выездное обследование или наблюдение, это должно быть указано прямо, вместе с номером решения или задания.
• Конкретная норма нарушения. Акт обязан ссылаться на статью закона, которую собственник якобы нарушил, а не просто описывать ситуацию словами «выявлены признаки».
• Приложения. Фотографии, обмеры, схема расположения объекта, выписки из реестров, всё это должно быть приложено к акту, а не только упомянуто.

Право дать пояснения

Если по итогам акта надзорный орган составляет протокол об административном правонарушении, у собственника есть право на объяснения и замечания по существу протокола, это гарантирует статья 28.2 КоАП РФ. Пояснения стоит давать письменно и предметно: с указанием конкретных фактических или процедурных ошибок инспектора, вроде неверных обмеров или ссылки не на ту норму, а не общими фразами о несогласии.

Акт и предписание, не одно и то же

По итогам обследования орган вправе, помимо самого акта, выдать отдельный документ, предписание об устранении нарушения. Именно предписание задаёт конкретный срок и конкретное требуемое действие: привести использование участка в соответствие с ВРИ, освободить самовольно занятую территорию, оформить документы на размещённый объект. Акт можно оспаривать сам по себе, а предписание, отдельно и по своим срокам, подробнее в следующем разделе.

Не стоит ждать штрафа, чтобы начать действовать. К моменту, когда приходит постановление о наложении административного штрафа, акт и предписание уже вступили в свою собственную жизнь: сроки на их обжалование чаще всего короче, чем срок давности по самому штрафу, и тянуть с реакцией на акт, значит терять возможность оспорить его на самом раннем и самом дешёвом этапе.

Предписание и как попросить отсрочку исполнения

Предписание всегда содержит срок, дату, до которой нарушение должно быть устранено. На практике этот срок нередко оторван от реальности: инспектор указывает месяц там, где смена вида разрешённого использования участка занимает несколько месяцев, а демонтаж капитального объекта требует отдельного проекта и подрядчика.

Как считается срок

Закон не устанавливает единой цифры для всех случаев: срок на устранение нарушения определяет сам надзорный орган исходя из характера предписанного действия, и в этом смысле он не столько универсальная норма, сколько результат усмотрения конкретного инспектора или комиссии. Отсюда и разброс на практике: от нескольких недель для формальных нарушений, вроде отсутствия одного документа, до нескольких месяцев для содержательных, вроде смены фактического использования участка.

Заявление на продление срока

Если собственник видит, что срок объективно не реален, разумно сразу обратиться в орган, выдавший предписание, с мотивированным заявлением о продлении срока исполнения, а не молчать и не пропускать дату. В заявлении стоит указать: какие конкретно шаги уже предприняты, например подана заявка на смену ВРИ или заказан проект демонтажа, сколько объективно требуется времени с приложением подтверждающих документов, и по какой причине исходный срок невыполним технически, а не просто неудобен.

Закон прямо не гарантирует, что орган обязан продлить срок, решение остаётся на его усмотрение. Но заявление меняет саму картину дела: собственник, который подал мотивированную просьбу об отсрочке и параллельно начал устранять нарушение, выглядит и в глазах инспектора, и в глазах суда совсем иначе, чем тот, кто просто игнорировал предписание до истечения срока.

Что не работает как отсрочка

• Устное обещание инспектору. Без письменного заявления и регистрации входящего номера у собственника нет доказательства, что он вообще обращался за продлением.
• Молчаливое обжалование. Подача жалобы на само предписание автоматически не останавливает срок его исполнения, если орган или суд отдельно не приняли решение о приостановлении.
• Ссылка на занятость или отпуск ответственного сотрудника. Такие причины почти никогда не признают уважительными ни надзорные органы, ни суд.

Досудебное обжалование через Госуслуги

С 1 января 2023 года для организаций и индивидуальных предпринимателей досудебное обжалование решений и действий надзорных органов стало обязательным этапом, без него суд административный иск попросту не примет к рассмотрению по существу, это глава 9 закона № 248-ФЗ. Для граждан без статуса ИП это правило не действует, они вправе идти сразу в суд, но на практике досудебный этап часто быстрее и дешевле.

Куда и как подавать

Жалоба подаётся в электронном виде через единый портал государственных и муниципальных услуг или через региональный портал, в специальном разделе досудебного обжалования, система ГИС ТОР КНД. Бумажная жалоба «по старинке» для этой категории споров юридической силы не имеет.

Сроки на подачу

Что происходит после подачи

Жалобу рассматривает вышестоящий орган или должностное лицо в течение пятнадцати рабочих дней со дня её регистрации в системе. Если понадобились дополнительные документы, течение этого срока можно приостановить, но не больше чем на пять рабочих дней. Отдельно, если собственник попросил приостановить исполнение обжалуемого решения, ответ на эту часть жалобы орган обязан дать не позднее двух рабочих дней с момента регистрации.

По итогам рассмотрения возможны разные исходы: жалобу удовлетворяют полностью, удовлетворяют частично, оставляют без удовлетворения, либо отказывают в рассмотрении по формальным причинам, например жалоба подана не в электронном виде или пропущен срок без уважительной причины. Отказ в рассмотрении не заменяет ответ по существу и сам может быть обжалован дальше.

Если ответ по жалобе не устроил, либо орган пропустил срок рассмотрения и ничего не ответил, дальнейший путь один, обращение в суд. О нём подробнее в следующем разделе.

Обжалование в суде: КАС или АПК

После досудебного этапа, обязательного для компаний и предпринимателей, или сразу, если заявитель гражданин без статуса ИП, следующий шаг, обращение в суд. Маршрут зависит от статуса заявителя и характера спора.

Куда обращаться

• Граждане. Административное исковое заявление подаётся в районный суд по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ).
• Организации и индивидуальные предприниматели. Заявление подаётся в арбитражный суд по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ (АПК РФ), если спор связан с предпринимательской деятельностью.

Срок на обращение

И в том, и в другом случае действует один и тот же ориентир, три месяца со дня, когда заявитель узнал или должен был узнать о нарушении своего права (ст. 219 КАС РФ, ст. 198 АПК РФ). Отсчёт для акта обычно идёт с даты его получения, а для предписания, отдельно с даты получения предписания, если оспаривается именно оно. Пропущенный без уважительной причины срок суд не восстановит, и это самостоятельное основание для отказа в иске, даже если по существу собственник прав.

Что доказывает заявитель

Бремя доказывания законности акта и предписания лежит на самом надзорном органе, а не на собственнике, это общее правило споров с властью. Но заявителю всё равно стоит подготовить свою доказательную базу: выписку ЕГРН на момент обследования, договор аренды, техническую документацию на объект, фотографии, которые опровергают выводы акта, если они действительно есть.

Практика показывает, что суд чаще отменяет акт или предписание из-за процедурных промахов надзорного органа, а не потому, что не согласен с самим фактом нарушения: нарушен порядок вручения документа, инспектор вышел за пределы полномочий, обследование проведено с нарушением формы. Именно поэтому так важно проверить каждую деталь акта ещё на этапе получения, разбор из раздела выше.

Чем грозит акт: штраф, повторное обследование и требование освободить участок

Акт редко бывает финалом истории. Дальше он превращается в основание для одного или сразу нескольких последствий, и собственнику полезно видеть всю цепочку целиком, а не только ближайший штраф.

Штраф по КоАП РФ

Если кадастровая стоимость участка не определена, штрафы по статьям 7.1 и 8.8 КоАП РФ считают в фиксированных суммах, а не в процентах: для юрлиц это, как правило, диапазон от 100 000 до 200 000 ₽ по большинству составов, и от 400 000 до 700 000 ₽ по неиспользованию земли под застройку.

Повторное обследование

Устранение нарушения, указанного в предписании, надзорный орган обычно проверяет отдельным мероприятием, чаще всего тем же выездным обследованием без предупреждения. Если нарушение сохраняется, составляется новый акт, а неисполнение предписания в срок само по себе становится отдельным правонарушением по статье 19.5 КоАП РФ, независимо от штрафа за первоначальное нарушение.

Требование освободить участок или снести объект

Для самовольного занятия земли требование освободить участок, стандартная часть предписания, и его неисполнение открывает надзорному органу дорогу в суд с иском о принудительном освобождении, вплоть до сноса возведённых на занятой территории конструкций за счёт нарушителя. Для признаков самовольной постройки на собственной земле применяется отдельная норма, статья 222 ГК РФ, снос по решению суда либо, в случаях, прямо предусмотренных московским порядком, во внесудебном порядке.

Отдельный и самый неприятный сценарий для арендатора городской земли, когда неисполненное предписание становится не поводом для нового штрафа, а доводом города в пользу расторжения самого договора аренды. Этот сюжет разбираем в следующем разделе.

Как акт становится основанием для расторжения аренды с городом

Для собственника, который арендует землю у города, а не владеет ей на праве собственности, акт о нарушении несёт риск куда серьёзнее штрафа: он способен запустить процедуру расторжения самого договора аренды.

Правовая база

Пункт 2 статьи 45 ЗК РФ перечисляет основания для принудительного прекращения прав на землю по инициативе уполномоченного органа, включая использование участка не по целевому назначению и не в соответствии с видом разрешённого использования, порчу земель, невыполнение обязанностей по рекультивации, а также неиспользование участка, предназначенного для строительства, в течение трёх лет. Статья 46 ЗК РФ прямо распространяет эти же основания на договор аренды: арендодатель, для городской земли это Департамент городского имущества, вправе инициировать расторжение по тем же поводам, что и прекращение права постоянного пользования.

Как это выглядит на практике

Механика связана с общими нормами Гражданского кодекса РФ. По статье 619 ГК РФ арендодатель вправе требовать досрочного расторжения договора через суд, если арендатор пользуется имуществом с существенным нарушением условий договора или назначения имущества, причём с одной оговоркой: обратиться в суд можно только после того, как арендатору направлено письменное предупреждение о необходимости устранить нарушение в разумный срок.

Именно здесь в дело вступает акт надзорного органа. Он становится главным письменным доказательством самого факта нарушения: зафиксированный уполномоченным органом факт, дата, обмеры, фотографии, а не мнение города о том, что участок используют неправильно. Неисполненное предписание по этому же акту доказывает и то, что перед арендодателем длящееся состояние, которое арендатор не устранил, получив шанс, а не разовое недоразумение.

Что делает город дальше

• Предупреждение о нарушении. Департамент городского имущества направляет арендатору письменное требование устранить нарушение в разумный срок, ссылаясь на акт надзорного органа как на основание.
• Иск о расторжении. Если нарушение не устранено, город обращается в суд с иском о расторжении договора аренды и об освобождении участка.
• Односторонний отказ по договору. В части городских договоров аренды прямо прописано право арендодателя на односторонний отказ от договора при определённых нарушениях, тогда обращение в суд для самого факта прекращения аренды может и не понадобиться, конкретные условия нужно смотреть именно в тексте договора.

Если участок уже находится в сложных земельно-правовых отношениях с городом, аренда без торгов, продлённый договор, спор о переоформлении, любой новый акт стоит оценивать с учётом всей истории отношений с городом по этому объекту, а не изолированно.

Коротко: главное про акт о нарушении земельного законодательства

• Два органа. Акт может составить территориальный отдел Росреестра (государственный земельный надзор, ст. 71 ЗК РФ) или Госинспекция по недвижимости (муниципальный земельный контроль в Москве, ст. 72 ЗК РФ, положения № 262-ПП и № 184-ПП).
• Три формы визита. Плановая проверка, выездное обследование (до 1 рабочего дня, без уведомления) и наблюдение без взаимодействия (дистанционно, по данным мониторинга); мораторий на плановые проверки до 2030 года не касается двух последних форм.
• Частые нарушения. Использование не по ВРИ, самозахват смежной территории, неиспользование участка, объекты без документов.
• Первые дни. Проверить дату вручения, основание визита и приложения к акту, дать письменные пояснения по протоколу (ст. 28.2 КоАП РФ), не путать акт с предписанием.
• Отсрочка. Мотивированное заявление о продлении срока предписания подавать письменно и заранее, устные договорённости с инспектором доказательством не считаются.
• Досудебное обжалование. Обязательно для юрлиц и ИП с 2023 года, через Госуслуги: 30 дней на решение или действие, 10 рабочих дней на предписание, срок рассмотрения 15 рабочих дней.
• Суд. Три месяца на административный иск (ст. 219 КАС РФ, ст. 198 АПК РФ) после досудебного этапа или сразу для граждан.
• Штрафы. От 100 000 ₽ юрлицу за нецелевое использование или самозахват, от 400 000 ₽ за неиспользование земли под застройку, от 10 000 ₽ за неисполненное предписание.
• Аренда с городом. Неисполненное предписание по акту способно стать основанием для расторжения договора аренды земли по ст. 45-46 ЗК РФ и ст. 619 ГК РФ.